[PD] o zmianie ustawy o samorządzie gminnym

[Mikołaj Liściowski]

Przechodzimy do debaty nad uchwaloną przez Sejm ustawą o zmianie ustawy o samorządzie gminnym:
viewtopic.php?f=136&t=2266#p46676

OG: Czas do godziny 17:00 16 stycznia.

[Szamir DeLeon]

Barbara Nowacka:

Panie Marszałku!
Wysoka Izbo!

W Sejmie nasi posłowie znowu nie dostali odpowiedzi na pytania. To niszczy godność Sejmu i Senatu. Po co nam te debaty, skoro ani parlamentarzyści Postępowych Demokratów, ani koalicja rządząca, znów nie potrafią odpowiadać na istotne, z punktu widzenia projektu, pytania? Wszystkim nam zależy, żeby jakość stanowionego prawa była jak najlepsza- dlatego proszę o odpowiedź na nasze pytania i poprawę projektu.

Dziękuję

[Anna Radziwiłł-Schmidt]

Florek:

Panie Marszałku,
Wysoka Izbo,

Bardzo proszę o krótką przerwę w obradach, bym mogła przygotować satysfakcjonującą odpowiedź dla szanownych państwa senatorów.

Dziękuję.

[Anna Radziwiłł-Schmidt]

Florek wraca na mównicę:

Panie Marszałku,
Wysoka Izbo,

W doktrynie i orzecznictwie szereg wątpliwości budzi kwestia udziału w głosowaniu nad wyborem przewodniczącego rady gminy radnego kandydującego na to stanowisko, zwłaszcza w sytuacji, gdy o wyborze na stanowisko przewodniczącego decyduje jeden głos. Zgodnie bowiem z art. 25a ustawy o samorządzie gminnym radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że pojęcie interesu prawnego należy ujmować w kategoriach obiektywnych. Istnieje on wtedy, kiedy można wskazać przepis prawa, z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki, albowiem źródłem interesu prawnego są co do zasady przepisy prawa materialnego (administracyjnego i cywilnego), ale może on wynikać także z norm procesowych lub ustrojowych (tak m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2010 r., sygn. II OSK 1865/09).

Orzecznictwo w zakresie dopuszczalności głosowania przez kandydata na przewodniczącego jest istotnie rozbieżne. W powołanym już wcześniej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2010 r., sygn. II OSK 1865/09 wskazano, iż bez żadnych wątpliwości art. 19 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (stanowiący o procedurze wyboru przewodniczącego rady gminy) stanowi podstawę do uznania interesu radnego w zostaniu wybranym przewodniczącym rady za interes prawny, ponieważ przesądza o prawie wybieralności (biernym prawie wyborczym) tego radnego.

Jako potwierdzenie powyższej argumentacji zmierzającej to stwierdzenia, iż kandydat na przewodniczącego rady gminy nie może brać udziału w przedmiotowym głosowaniu jest brzmienie art. 25 ust. 8 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że rada gminy przy ustalaniu wysokości diet radnych bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego. Oznacza to, że fakt pełnienia funkcji przewodniczącego rady gminy wpływa na wysokość diety takiego radnego, co również może być argumentem przemawiającym za istnieniem interesu prawnego w takiej sytuacji.

Nie zawsze jednak udział w głosowaniu radnego podlegającego wyłączeniu z uwagi na brzmienie art. 25a ustawy o samorządzie gminnym będzie stanowił istotne naruszenie prawa, bowiem należy mieć w takim przypadku wynik głosowania. Oznacza to, że jeżeli wynik głosowania jest taki, że udział w głosowaniu radnego, który powinien był wyłączyć się z głosowania nie miał wpływu na wybór przewodniczącego rady (innymi słowy: w przypadku, gdyby radny ten nie głosował, rozstrzygnięcie byłoby identyczny), należałoby to uznać to za nieistotne naruszenie prawa nieskutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały. W przypadku, gdy jednak jego głos miał przeważające znaczenie uchwała rady gminy byłaby sprzeczna z prawem i w konsekwencji nieważna, albowiem nastąpiłoby istotne naruszenie prawa (odmiennie: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 9 kwietnia 2013 r. sygn. I OSK 115/13, I OSK 124/13, I OSK 125/13).

W orzecznictwie występuje również odmienny niż przedstawiony przed chwilą pogląd, zgodnie z którym głosowanie w sprawie wyboru przewodniczącego rady gminy nie dotyczy interesu prawnego kandydata na to stanowisko, albowiem przepis art. 25a ustawy o samorządzie gminnym stanowiący o wyłączeniu radnego od głosowania, dotyczy takich przypadków, w których przedmiotem jest stosunek prawny między jednostką organizacyjną gminy, a radnym, a ww. sytuacji (tj. głosowania nad wyborem przewodniczącego rady gminy) zachodzi stosunek wewnętrzny, a nie stosunek zewnętrzny radnego, będącego członkiem organu kolektywnego jakim jest rada (tak m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2011 r., sygn. II OSK 2315/11).

Z uwagi na niejednolitość orzecznictwa w zakresie dopuszczalności głosowania przez radnego będącego kandydatem na przewodniczącego rady gminy nie sposób przewidzieć rozstrzygnięcia organu nadzoru lub sądu administracyjnego w przypadku, gdy dojdzie do takiej sytuacji w praktyce. Przyjęcie tezy o braku wyłączenia takiego radnego może skutkować sporem sądowoadministracyjnym. W skrajnych przypadkach może to stanowić podstawę kwestionowania rozstrzygnięć rady, jako że podejmowane były przez nią uchwały na sesjach zwołanych przez nieuprawniony podmiot.

Dziękuję.

[Szamir DeLeon]

Barbara Nowacka:

Panie Marszałku!
Wysoka Izbo!

Na początku bardzo cieszę się, że posłowie mieli odwagę skorzystać ze swojego obowiązku i wypowiedzieli się w tej kwestii. Państwo przed chwilą bardzo szeroko mówili o dopuszczalności głosowania na przewodniczącego przez kandydata na przewodniczącego. Czyli tylko tego ma dotyczyć ten projekt? Jeśli tak, to dlaczego nie ma w tym projekcie zamkniętego katalogu, który nie pozwala na dowolną interpretację jak to ma miejsce teraz?
Przypomnę; zwrotu „w szczególności" używa się, gdy chcemy wymienić pewne przykłady, ale nie chce tworzyć zamkniętego katalogu, bo bardzo łatwo można pominąć jakieś uprawnienie. Takie rozwiązanie zapobiega nadmiernej kazuistyce. Jednak daje to pewną dowolność w interpretowaniu tego zapisu. Nie boją się państwo tego, że za daleko pójdzie interpretowanie tego przepisu?
Art. 25a ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. Artykuł ten wprowadził zatem instytucję wyłączenia radnego od udziału w głosowaniu. Interes prawny to interes chroniony przepisami prawa, wypływający z przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego. Każdy z tych przepisów może bowiem kształtować uprawnienia i obowiązki jednostki. Pod pojęciem interesu prawnego należy rozumieć osobisty, konkretny i aktualny prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Radny nie może więc brać udziału w głosowaniu w sprawach, które dotyczą jego osoby, z uwagi na to, że z mocy art. 25a cyt. ustawy podlega wyłączeniu.
Przeprowadzone analizy stanu unormowań prawnych zawartych w ustawie o samorządzie gminnym, a także ich interpretacji dokonywanej przez judykaturę oraz doktrynę, upoważniają do twierdzenia, że unormowania te nie wymagają żadnych zmian oraz że aktualne przepisy są wystarczające. Przewartościowań i zmian wymagają natomiast zarówno dominujące obecnie stanowisko judykatury. Do tego zmiany stanowiska judykatury powinna przyczynić się w doktryna, która nie powinna ograniczać się do popularyzowania radykalnie rozbieżnych stanowisk wyrażanych w wyrokach sądów administracyjnych. Judykatura niekiedy trafnie wiąże kategorię interesu prawnego z unormowaniami materialnoprawnymi, przy tym nie tylko unormowaniami zawartymi w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Jednakże ostatnio coraz częściej bezzasadnie wiąże kategorię interesu prawnego ze wszelkiego rodzaju unormowaniami, także takimi, które nie stanowią podstawy prawnej do nawiązywania przez radnych zewnętrznych stosunków prawnych, i na tej podstawie bezzasadnie odmawia radnym prawa do udziału w głosowaniach nad ich kandydaturami na różne stanowiska czy w głosowaniach dotyczących losu ich mandatu z taką argumentacją, że głosowania te dotyczą ich interesu prawnego, i to o charakterze majątkowym. Dlatego nie widzę żadnych powodów, aby zmieniać ten przepis i jeszcze bardziej skomplikować system prawa. Przyjęcie tych przepisów utrudni interpretowanie pojęcia interesu prawnego. Przyniesie to skutek odwrotny od zamierzonego.

Dziękuję

[Szamir DeLeon]

Barbara Nowacka:

Panie Marszałku!
Wysoka Izbo!

Jak można było się spodziewać, wnioskodawcy nie odpowiedzieli na pytanie, przepraszam, odpowiedzieli, ale nie na pytanie tylko opowiadali o kwestii dopuszczalności głosowania na przewodniczącego przez kandydata na przewodniczącego dlatego, skoro w opinii wnioskodawców tylko tę kwestię ma regulować projekt, proponuję w imieniu klubu parlamentarnego Zjednoczonej Lewicy następującą poprawkę:

Poprawka nr 1

Art. 1. nadać brzmienie:
„W ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 1998 Nr 162 poz. 1126) w art. 25a dotychczasową treść oznacza się jako ust. 1 i dodaje się ust. 2 w brzmieniu:
"2. Zakaz, o którym mowa w ust. 1 nie dotyczy wyborów w radzie.”

Poprawka ma na celu jasne określenie czego dotyczy wyłączenie ze stosowania art. 25a oraz dodaje numer zmienianej ustawy z Dziennika Ustaw.

Dziękuję.

[Mikołaj Liściowski]

Głos zabiera senator Zofia Czetwertyńska-Liściowska
Wasza Wysokość Książę Marszałku!
Wysoka Izbo!

Poprawka zgłoszona przez moją przedmówczynię co do celu jest niewątpliwie słuszna. Jeśli już jednak mamy w ustawie podawać adres publikacyjny nowelizowanej ustawy, to podawajmy go właściwie. Ten, który zawiera poprawka na pewno poprawny nie jest. Spójrzmy chociaż na samą datę - to rok 1998, od kiedy ustawa była wielokrotnie zmieniana. Pod podanym w poprawce adresem znajduje się "Ustawa z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa", która niewątpliwie nowelizuje przepisy ustawy o samorządzie gminnym, ale na pewno nie jest jej tekstem jednolitym. Ufam, że błąd senatorów Zjednoczonej Lewicy wynika tylko i wyłącznie z roztargnienia. Aby go skorygować proponuję następującą poprawkę:

Poprawka nr 2:
W art. 1. po słowie "gminnym" dodaje się: "(Dz.U. 2013 poz. 594 z późn. zm.)"

Dziękuję.

[Szamir DeLeon]

Barbara Nowacka:

Panie Marszałku!
Wysoka Izbo!

Chylę czoło na pracę pani senator. Potrafiła pani, w przeciwieństwie do senatorów, posłów Postępowych Demokratów pochylić się nad projektem, nad wypowiedziami, które odnosiły się bardziej krytycznie do projektu. Rzeczywiście pomyliliśmy się dając numer z Dziennika Ustaw. Poprawkę oczywiście poprzemy.

Dziękuję

[Mikołaj Liściowski]

Przechodzimy do głosowania nad przejęciem:
1) poprawki nr 1,
2) poprawki nr 2,
3) ustawa.

OG: Głosowanie trwa do godziny 21:00 22 stycznia.

[Mikołaj Liściowski]

1-3) za