Sygnatura akt Kp 1/36
Warszawa, 20 września 2038 roku
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Artur Ławniczak - przewodniczący
Maciej Szpunar
Anna Młynarska-Sobaczewska
Monika Jagielska
Aleksander Stępkowski
Monika Bogucka-Felczak - sprawozdawca
Beata Górska
Anna Zalcewicz
Maciej Taborowski
Zbigniew Gromek
Monika Florczak-Wątor
Fryderyk Zoll
po rozpoznaniu z udziałem przedstawicieli wnioskodawcy i Sejmu RP
na rozprawie w dniu 20 września 2038 roku
wniosku Królowej Polski o stwierdzenie niezgodności ustawy z dnia 5 czerwca 2036 roku o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw z art. 168 ust. 1 i art. 15 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 sierpnia 2017 r.
o r z e k a:
I ustawa z dnia 5 czerwca 2036 roku o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw nie jest niezgodna z art. 15 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 sierpnia 2017 r.
II ustawa z dnia 5 czerwca 2036 roku o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw jest niezgodna z art. 168 ust. 1 i 4
Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 sierpnia 2017 r.
Orzeczenie zapadło jednogłośnie.
podpisy sędziówUzasadnienie:Wnioskiem z 1 września 2036 roku Królowa Polski wniosła o zbadanie zgodności z Konstytucją ustawy z dnia 5 czerwca 2036 roku o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw. Ustawie tej zarzuciła niezgodność z art. 168 ust. 1 i 4 oraz z art. 15 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W ocenie Królowej w świetle przepisów ustawy samorządom nie zapewnia się dochodów na realizację zadań, które ustawa na nie nakłada. Zgodnie z art. 168 ust. 4 Konstytucji RP "Zmiany w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego następują wraz z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicznych." W ustawie brak jest wskazania źródeł finansowania tych zadań.
W ujęciu systemowym obarczanie przez władzę centralną samorządu nowymi zadaniami, bez zapewnienia ich finansowania, może być sprzeczne z art 15 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym "Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność."
Prokurator Generalna wniosła o stwierdzenie, że ustawa nie jest niezgodna ze wskazanymi przepisami Konstytucji RP. W jej ocenie wydatki samorządów w związku z wejściem w życie ustawy nie są znaczne i mogą być z pokrywane z dotychczasowych źródeł dochodu.
Przedstawicielka Sejmu RP wniosła o stwierdzenie, że ustawa nie jest niezgodna ze wskazanymi przepisami Konstytucji RP. Wskazała, że ustawa nie ma znaczącego wpływu na wydatki samorządów, a nowe zobowiązania nałożone na samorządy mogą być pokrywane z dotychczasowych źródeł dochodu oraz ze środków Programu Fundusze Europejskie na Infrastrukturę, Klimat, Środowisko który stanowi kontynuację wcześniejszych programów Infrastruktura i Środowisko, a także Programu Fundusze Europejskie dla Polski Wschodniej.
W ramach programów FEnIKS oraz FEPW dofinansowane będzie opracowanie planów adaptacji do zmian klimatu dla miast średnich o liczbie mieszkańców z przedziału 20 000 - 100 000, z wyjątkiem miast partnerów projektu MPA oraz Miasta Stołecznego Warszawy, a także miast o liczbie mieszkańców z przedziału 15 000 - 20 000 mieszkańców, będących stolicami powiatów, zaś plany adaptacji dla pozostałych miast będą mogły być sfinansowane w ramach regionalnych programów operacyjnych. Opracowywanie przez miasta miejskich planów adaptacji będzie miało wsparcie finansowe w wysokości maksymalnie 80% potrzebnej kwoty, bez potrzeby angażowania środków z budżetu państwa. W ramach Programu FEPW wsparcie opracowania planów adaptacji do zmian klimatu obejmie miasta z regionu Polski Wschodniej mające status miast tracących funkcje społeczno-gospodarcze oraz ośrodki wzrostu spełniające powyższe kryteria. Zaproponowane w ustawie zmiany uzasadnią aplikowanie o środki na ten cel.
Związek Miast Polskich w stanowisku z 15 grudnia 2037 roku wskazał, że wbrew opiniom Prokurator Generalnej i przedstawicielki Sejmu RP, samorządy nie mają zapewnionych odpowiednich środków na finansowanie zadań wynikających z wprowadzonej ustawy, a już dziś borykają się one z niewystarczającymi środkami finansowymi na realizację swoich zadań, co jest skutkiem właśnie takiego stopniowego dokładania zadań bez zapewnienia odpowiednich dochodów publicznych na ich realizację, a wręcz w ostatnich latach dodatkowo władze centralne zmniejszały bądź zamrażały dochody należne samorządom. W świetle Konstytucji i precyzujących jej zapisy ustaw dotyczących samorządów nie ma znaczenia wielkość nowego zadania nałożonego na samorząd. Każde nowe zadanie wymaga zapewnienia środków na jego realizację poprzez zwiększenie dochodów lub subwencji.
Przedmiot kontroli.Przedmiotową ustawą ustawodawca przewidział wprowadzenie dla miast o liczbie mieszkańców równej 20 tysięcy lub większej obowiązek sporządzenia się miejskich planów adaptacji. Plan ten zdefiniowano jako dokument o charakterze strategiczno-wdrożeniowym obejmujący swoim zakresem obszar danego miasta, mający na celu zmniejszenie podatności miasta na zmiany klimatu, w tym poprawę zdolności przystosowania miasta do zmian klimatu. Miejskie Plany Adaptacji mają zawierać szeref danych analitycznych i programowych. Ich aktualizacja miałaby następować co 6 lat.
Zgodnie z dotychczasowymi przepisami, miasta takie były zobowiązane w celu realizacji polityki ochrony środowiska jedynie do sporządzania gminnych programów ochrony środowiska.
Zgodnie z art. 403 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska do zadań własnych gminy należy finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej w zakresie m. in. wspomagania osłony hydrologicznej i meteorologicznej społeczeństwa oraz gospodarki, a także rozpoznawanie, kształtowanie i ochrony zasobów wodnych kraju; wspomagania realizacji zadań modernizacyjnych i inwestycyjnych, służących ochronie środowiska i gospodarce wodnej, w tym dotyczących instalacji lub urządzeń ochrony przeciwpowodziowej i obiektów małej retencji wodnej; wspomaganie realizacji zadań państwowego monitoringu środowiska, innych systemów kontrolnych i pomiarowych oraz badań stanu środowiska, a także systemów pomiarowych zużycia wody i ciepła; wspomaganie systemów gromadzenia i przetwarzania danych związanych z dostępem do informacji o środowisku; przedsięwzięcia związane z ochroną powietrza; wspomaganie wykorzystania lokalnych źródeł energii odnawialnej oraz wprowadzania bardziej przyjaznych dla środowiska nośników energii; wspomaganie ekologicznych form transportu; inne zadania służące ochronie środowiska i gospodarce wodnej, wynikające z zasady zrównoważonego rozwoju i zgodne z polityką ochrony środowiska, w wysokości nie mniejszej niż kwota wpływów z tytułu opłat za wprowadzanie do powietrza dwutlenku siarki (SO2) i tlenków azotu (NOx), opłat za usunięcie drzewa lub krzewu oraz kar za usunięcie drzewa lub krzewu bez zezwolenia, opłat i kar za składowanie i magazynowanie odpadów stanowiących dochody budżetów gmin, pomniejszona o nadwyżkę z tytułu tych dochodów przekazywaną do wojewódzkich funduszy.
Powyższy przepis obowiązuje w niezmienionym brzmieniu od 9 września 2015 roku. Szereg określonych w nim dziedzin stanowi zadanie własne gminy. Uchwalanie Miejskich Planów Adaptacji, jakkolwiek stanowi szczególną kompetencję, niewymienioną w powyższym przepisie, może zostać uznane za wypełniające także kryterium zadania własnego gminy, aspekty, których ma dotyczyć plan, pokrywają się z powyższymi zadaniami.
W art. 8 (i, najpewniej z uwagi na oczywistą omyłkę, niemal tożsamym z nim treścią art. 9) przedmiotowej ustawy wprowadzono zmiany w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Już dotychczasowe przepisy wspomnianej ustawy pozwalały na zakwalifikowanie Miejskich Planów Adaptacji jako programów rozwoju. Wprowadzone zmiany są jednak częściowo wadliwe. Zmiany miałyby nastąpić w dwóch artykułach ustawy - art. 10a i art. 24g. Analiza przepisów ustawy prowadzi jednak do wniosku, że art. 24g w ogóle się w niej nie znajduje, art. 24 utracił natomiast moc z dniem 20 grudnia 2008 roku.
W przepisie, który miał stanowić znowelizowaną treść art. 24g ustawodawca wskazywał, że środki bliżej niesprecyzowanego Funduszu (a w jej przepisach znajdują się odniesienia do szeregu różnych funduszów) miałyby być przeznaczane m. in. na wzmacnianie zdolności inwestycyjnych miast i miejskich obszarów funkcjonalnych ukierunkowanych na zieloną transformację, w celu osiągnięcia neutralności klimatycznej, przy jednoczesnej dbałości o jakość środowiska przyrodniczego i jednoczesnym nieograniczaniu potencjału do rozwoju społeczno-gospodarczego, wdrażanie projektów lub inwestycji wynikających z kluczowych dokumentów strategicznych w obszarze krajowej polityki regionalnej lub polityki miejskiej.
W ocenie Trybunału istnieją dwie możliwości zakwalifikowania powyższego błędu ustawodawcy. Pierwsza możliwość to uznanie, że skoro przepis, który miałby zostać zmieniony, w ogóle nie znajduje się ustawie, jego zmiana jest nieistniejąca. Druga możliwość to uznanie, że ustawodawcy w istocie chodziło o dodanie przepisu art. 24g ust. 3 do ustawy. W ocenie Trybunału niezależnie od wybranej opcji przepis ten byłby w istocie przepisem pustym, niezawierającym żadnej normy prawnej, a to z uwagi na odniesienie do niesprecyzowanego Funduszu. Nie można byłoby na jego podstawie przeznaczyć środków na cele w nim wymienione, żaden podmiot nie byłby bowiem dysponentem środków, które mogłyby zostać w ten sposób spożytkowane.
Trybunał ustalił, że koszt przygotowania Miejskiego Planu Adaptacji może wynosić od 200 000 do 500 000 zł.
Trybunał zważył, co następuje.Wniosek Królowej Polski okazał się częściowo zasadny.
Zaskarżona ustawa nie jest niezgodna z art. 15 ust. 2 Konstytucji, wskazany wzorzec kontroli nie był prawidłowy w zakresie uchybień, które wymieniono w uzasadnieniu wniosku, jak również w ustnym wystąpieniu przedstawicielki wnioskodawczyni. Wskazany przepis stanowi, iż samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, a rzysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Opracowanie Miejskich Planów Adaptacji, które zostało przewidziane w zaskarżonej ustawie, miało stanowić zadanie własne miast powyżej 20 tys. mieszkańców. Ustawa miała zatem przekazać nowe zadanie z zakresu władzy publicznej samorządowi. Ustawodawca przewidział także dość szeroki swobody gmin w zakresie treści Miejskich Planów Adaptacji, co w ocenie Trybunału w pełni odpowiadało wynikającej z art. 15 ust. 2 zasadzie samodzielności organizacyjno-ustrojowa jednostek samorządu terytorialnego. Argumentacja wnioskodawcy w ogóle nie odnosiła się jednak do tych kwestii, a ograniczyła do braku zapewnienia odpowiedniego finansowania dla przygotowania Miejskich Planów Adaptacji.
Trybunał uznał jednak zaskarżoną ustawę za niezgodną z art. 168 ust. 1 i 4 Konstytucji. Przepisy te stanowią, że jednostkom samorządu terytorialnego zapewnia się udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań, a zmiany w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego następują wraz z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicznych. Wnioskodawczyni słusznie wskazała, że choć ustawa nałożyła na miasta powyżej 20 tysięcy mieszkańców obowiązek przygotowania i uchwalenia Miejskiego Planu Adaptacji, nie przewiduje ona odpowiedniego zwiększenia dochodów gminy. Jako, że sporządzenie Miejskiego Planu Adaptacji stanowić miałoby zadanie własne gminy, już sama ustawa wprowadzająca wymóg ich wprowadzenia powinna wprowadzić odpowiednie zmiany w przepisach dotyczących dochodów jednostek samorządu terytorialnego. W ocenie Trybunału nie jest wystarczające, niejako następcze, zwiększenie subwencji ogólnej, która co do zasady ma pokrywać realizację zadań zleconych. Dopuszczalne, z uwagi na treść art. 168 ust. 2, wymieniającego dotacje celowe jako źródło finansowania jednostek samorządu terytorialnego, byłoby także wprowadzenie dotacji celowych, które miałyby sfinansować przygotowanie planów (na co wskazywał już Trybunał w dotychczasowym orzecznictwie m. in. w wyroku z 24 marca 1998 r., K 40/97). Jakkolwiek w toku postępowania wskazano na możliwość pokrywania kosztów sporządzenia planów z funduszy Unii Europejskiej, zaskarżona ustawa nie wprowadziła w tym aspekcie żadnych nowych rozwiązań. W szczególności nie ma gwarancji, że istotnie miasto uzyska środki z UE na przygotowanie planu, środki te mogą także pokryć maksymalnie 80% kosztów jego sporządzenia. Art. 168 ust. 4 Konstytucji nakazuje natomiast wprowadzenie "odpowiedniej zmiany w podziale dochodów publicznych". Tym samym konieczne jest zapewnienie gminie możliwości pokrycia całości kosztów sporządzenia planu, a nie tylko 80%. Ustawodawca jednak takiego finansowania nie zapewnił, czym naruszył wspomniane przepisy Konstytucji.
Trybunał z uwagi na związanie wskazanym we wniosku wzorcem kontroli nie był władny ocenić zgodności zaskarżonej ustawy z innymi przepisami Konstytucji. Jedynie na marginesie należy wskazać, że duże zastrzeżenie może budzić zgodność ustawy z art. 2 Konstytucji, a to z zasadą prawidłowej legislacji, już przez wzgląd na samo nowelizowanie nieistniejących przepisów.
Z uwagi na powyższe Trybunał orzekł jak w sentencji.
podpisy sędziów