Wysoka Izbo,
Przechodzimy do debaty nad rządowym projektem ustawy o zmianie ustawy o finansach publicznych.
USTAWA
z dnia … 2023/24 r.
o zmianie ustawy o finansach publicznych
Art. 1.
W ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych wprowadza się następujące zmiany:
1) art. 91 otrzymuje brzmienie:
„Art. 91. 1. Suma zaciągniętych kredytów i pożyczek, innych zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2, oraz zobowiązań z wyemitowanych papierów wartościowych nie może przekroczyć kwot określonych w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego.
2. W przypadku, gdy jednostka samorządu terytorialnego zamierza:
1) zaciągnąć kredyt lub pożyczkę na cel, o którym mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2–4 i art. 90,
2) zaciągnąć inne niż określone w pkt 1 zobowiązanie zaliczane do tytułu dłużnego, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2,
3) wyemitować papiery wartościowe na cel, o którym mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2–4 i art. 90,
- zarząd tej jednostki jest obowiązany uzyskać pozytywną opinię regionalnej izby obrachunkowej o możliwości spłaty zobowiązania.”;
2) w art. 92 ust. 1 otrzymuje brzmienie:
„1. Jednostki samorządu terytorialnego mogą zaciągać jedynie takie zobowiązania, o których mowa w art. 91 ust. 2, których koszty obsługi są ponoszone co najmniej raz do roku, przy czym:
1) dyskonto od emitowanych przez jednostki samorządu terytorialnego papierów wartościowych nie może przekraczać 5% wartości nominalnej;
2) kapitalizacja odsetek jest niedopuszczalna.”;
3) w art. 212:
a) w ust. 1 po pkt 6 dodaje się pkt 6a w brzmieniu:
„6a) limit zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2 , innych niż określone w pkt 6;”;
b) w ust. 2 po pkt 1 dodaje się pkt 1a w brzmieniu:
„1a) zaciągania zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2 , innych niż określone w pkt 1;”;
4) w art. 232 dodaje się ust. 2 w brzmieniu:
„ 2. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może upoważnić zarząd jednostki samorządu terytorialnego do dokonywania zmian limitów zobowiązań i kwot wydatków na realizację przedsięwzięć w wieloletniej prognozie finansowej, w ramach środków pochodzących z budżetu środków europejskich, w związku ze zmianami w realizacji przedsięwzięcia finansowanego z udziałem środków europejskich , o ile zmiany te nie pogorszą wyniku budżetu dla każdego roku objętego prognozą”;
5) art. 242 otrzymuje brzmienie:
„Art. 242. 1. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może uchwalić budżetu, w którym planowane wydatki bieżące są wyższe niż planowane dochody bieżące powiększone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych.
2. Na koniec roku budżetowego wykonane wydatki bieżące nie mogą być wyższe niż wykonane dochody bieżące powiększone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych, z zastrzeżeniem ust. 3.
3. Wykonane wydatki bieżące mogą być wyższe niż wykonane dochody bieżące powiększone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych jedynie o kwotę związaną z realizacją wydatków bieżących z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 3, w przypadku gdy środki te nie zostały przekazane w danym roku budżetowym.”;
6) w art. 243:
a) ust. 1-2 otrzymują brzmienie:
„1. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może uchwalić budżetu, którego realizacja spowoduje, że w roku budżetowym oraz w każdym roku następującym po roku budżetowym relacja łącznej kwoty przypadających w danym roku budżetowym:
1) spłat rat zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2, wraz z należnymi w danym roku odsetkami od tych zobowiązań, z wyłączeniem spłaty rat kredytów i pożyczek, o których mowa w art. 89 ust. 1 pkt
2) wykupów papierów wartościowych emitowanych na cele określone w art. 89 ust. 1 pkt 2–4 oraz art. 90 wraz z należnymi odsetkami i dyskontem od papierów wartościowych emitowanych na cele określone w art. 89 ust. 1 i art. 90,
3) potencjalnych spłat kwot wynikających z udzielonych poręczeń oraz gwarancji
- do planowanych dochodów ogółem budżetu przekroczy średnią arytmetyczną z obliczonych dla ostatnich trzech lat relacji jej dochodów bieżących pomniejszonych o wydatki bieżące, do dochodów ogółem budżetu, obliczoną według wzoru:
gdzie poszczególne symbole oznaczają:
R - planowaną na rok budżetowy łączną kwotę z tytułu spłaty rat zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2, oraz wykupów papierów wartościowych emitowanych, z wyłączeniem kwot spłat kredytów i pożyczek oraz wykupów papierów wartościowych odpowiednio zaciągniętych lub emitowanych na cel , o którym mowa w art. 89 ust. 1 pkt 1,
O - planowane na rok budżetowy odsetki od zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2, odsetki i dyskonto od papierów wartościowych oraz spłaty kwot wynikających z udzielonych poręczeń i gwarancji,
D – dochody ogółem budżetu w danym roku budżetowym,
Db - dochody bieżące,
Wb - wydatki bieżące,
n - rok budżetowy, na który ustalana jest relacja,
n-1 - rok poprzedzający rok budżetowy, na który ustalana jest relacja,
n-2 - rok poprzedzający rok budżetowy o dwa lata,
n-3 - rok poprzedzający rok budżetowy o trzy lata
2. Przy obliczaniu relacji, o których mowa w ust. 1, dla roku poprzedzającego rok budżetowy, na który ustalana jest relacja przyjmuje się planowane wartości wykazane w sprawozdaniu za trzy kwartały z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego, a po sporządzeniu sprawozdań rocznych wartości wykonane za ten rok. Do obliczenia relacji dla poprzednich dwóch lat przyjmuje się wartości wykonane wynikające ze sprawozdań rocznych.”;
b) w art. 243 ust 3a i 4 otrzymują brzmienie:
„3a. Ograniczenia określonego w ust. 1 nie stosuje się także do:
1) wykupów papierów wartościowych, spłat rat kredytów i pożyczek wraz z należnymi odsetkami i dyskontem, odpowiednio emitowanych lub zaciągniętych w związku z umową zawartą na realizację programu, projektu lub zadania finansowanego w co najmniej 60% ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2, w części odpowiadającej wydatkom na wkład krajowy finansowanych tymi zobowiązaniami. W przypadku programu, projektu lub zadania przynoszącego dochód, poziom finansowania ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2, ustala się po odliczeniu zdyskontowanego dochodu obliczanego zgodnie z przepisami Unii Europejskiej dotyczącymi takiego programu, projektu lub zadania, a kwotę wydatków na wkład krajowy ustala się w wysokości jaka wynikałaby, gdyby poziom finansowania ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2, obliczony został bez uwzględnienia zdyskontowanego dochodu;
2) następującej wyłącznie w roku budżetowym, na który uchwalono budżet, wcześniejszej spłaty zobowiązań, która przypadałaby po roku budżetowym, na który uchwalono budżet:
a) środkami pochodzącymi z nowego zobowiązania, o ile obniża to łączny koszt obsługi długu w całym okresie spłaty,
b) wynikających z posiadania wolnych środków, o których mowa wart. 217 ust. 2 pkt 6, środkami z tego tytułu,
c) środkami z tytułu innego niż wymieniony w lit. a i b, jeśli jednostka nie zaciąga zobowiązań dłużnych określonych w art. 89 ust. 1 pkt 2.
4. W przypadku niespełnienia warunków, o których mowa w ust. 3 lub 3a pkt 1, lub gdy określone w umowie o dofinansowanie środki, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2, nie zostały przekazane albo po ich przekazaniu został orzeczony ich zwrot, jednostka samorządu terytorialnego nie może emitować papierów wartościowych, zaciągać zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2, ani udzielać poręczeń i gwarancji do czasu spełnienia relacji, o której mowa w ust. 1, uwzględniając w tej relacji kwotę zobowiązań związaną z:
1) nieprzekazanymi środkami lub środkami, w stosunku do których orzeczono zwrot;
2) niespełnieniem warunków, o których mowa w ust. 3 lub 3a pkt 1.”;
c) dodaje się ust. 5 w brzmieniu:
„ 5. Ustalenie spełnienia warunku określonego w ust. 3a pkt 2 lit. a następuje na podstawie danych przedstawianych przez jednostkę samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem wartości bieżącej przepływów pieniężnych związanych z danym zobowiązaniem, przy czym określając przepływy należy wziąć pod uwagę wszystkie koszty, które jednostka jest obowiązana zapłacić.”
7) w art. 258:
a) w ust. 1 dodaje się pkt 4 w brzmieniu:
„4) dochodów i wydatków związanych ze zmianą kwot lub uzyskaniem płatności przekazywanych z budżetu środków europejskich, o ile zmiany te nie pogorszą wyniku budżetu. ”;
b) dodaje się ust. 3 w brzmieniu:
„3. Sejmik województwa może upoważnić zarząd województwa do dokonywania przeniesień w planie wydatków między działami, wynikających z rozstrzygniętych konkursów, w zakresie zadań związanych z realizacją regionalnych programów operacyjnych, dla których zarząd województwa jest instytucją zarządzającą;
8) w art. 262 ust 1 otrzymuje brzmienie:
„ 1. Czynności prawnych polegających na zaciąganiu zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2 oraz udzielaniu pożyczek, poręczeń i gwarancji, a także emisji papierów wartościowych dokonuje dwóch członków zarządu wskazanych w uchwale przez zarząd, z zastrzeżeniem ust. 2. Dla ważności tych czynności konieczna jest kontrasygnata skarbnika jednostki samorządu terytorialnego.”.
Art. 2.
1. Przepisy ustawy zmienianej w art. 1 pkt 1-3 i pkt 5, 6 i 8 mają zastosowanie po raz pierwszy do:
1) opracowania i wykonania budżetu oraz wieloletniej prognozy finansowej jednostki samorządu terytorialnego na rok 2024;
2) zaciągania zobowiązań przez jednostki samorządu terytorialnego od 2024 r.
2. Do budżetu, wieloletniej prognozy finansowej oraz gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w 2023 roku stosuje się:
1) przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w dotychczasowym brzmieniu z wyjątkiem o którym mowa w pkt 2,
2) przepisy art. 232 ust. 2 i 258 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 ustawy zmienianej w art. 1, od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.
Art. 3.
Jednostka samorządu terytorialnego ustalając relację, o której mowa w art. 243 ustawy zmienianej w art. 1, uwzględnia:
1) na rok 2024 – dochody ze sprzedaży majątku za lata 2021-2023,
2) na rok 2025 – dochody ze sprzedaży majątku za lata 2022-2023,
3) na rok 2026 – dochody ze sprzedaży majątku za rok 2023.
Art. 4.
Ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia.
Projektowana ustawa zmierza do racjonalizacji procesów zadłużania się jednostek samorządu terytorialnego, uelastycznienia ich gospodarki finansowej oraz wzmocnieniu mechanizmów gwarantujących bezpieczeństwo finansowe jst.
Projektowane zmiany można umieścić w trzech zasadniczych grupach:
RACJONALIZACJA PROCESÓW ZADŁUŻANIA I POWIĘKSZANIA STREFY WYDATKÓW
W chwili obecnej możliwość restrukturyzacji zadłużenia zależy od nadwyżki w części bieżącej. Jeżeli jednostka samorządu terytorialnego (dalej zwaną JST) nie ma odpowiedniej nadwyżki bieżącej z 3 ostatnich lat to nie może dokonać spłaty zadłużenia, gdyż nie pozwala na to art. 243 ustawy. Samorząd może mieć jednak środki pochodzące np. ze zwrotu udzielonej pożyczki, które mógłby przeznaczyć na spłatę długów. Stąd zasadne jest umożliwienie JST wcześniejszej spłaty długu, w szczególności jeśli JST posiada środki finansowe w danym roku. Regulacją mającą na celu umożliwienie zracjonalizowania gospodarki finansowej JST jest art. 1 pkt 6 lit. b projektu ustawy.
Proponowane rozwiązania mają zastosowanie tylko do wcześniejszej spłaty zadłużenia, a więc do spłaty przypadającej w latach wykraczających poza rok budżetowy, na który uchwalono budżet i tylko do spłaty następującej w roku budżetowym. Powyższe związane jest z koniecznością zachowania możliwości efektywnej weryfikacji realistyczności prognozy długu JST w kontekście obowiązującego limitu zadłużenia.
Efektem zmian będzie zwiększenie przestrzeni do dokonywania wydatków przez jednostki samorządu terytorialnego. Elementem zwiększającym możliwości wydatkowe JST jest przede wszystkim wyłączenie z indywidualnego wskaźnika spłaty zadłużenia przedterminowej spłaty zadłużenia. Dzięki rozwiązaniom zawartym w projekcie ustawy uwolnione zostaną w kolejnych latach środki finansowe, które mogą zostać przeznaczone np. na inwestycje samorządowe.
W proponowanym art. 1 pkt 6 lit. c natomiast sprecyzowano w jaki sposób należy weryfikować spełnienie warunku, określonego w dodawanym art. 243 ust. 3a pkt 2 lit. a ustawy dotyczącego obniżenia łącznego kosztu obsługi długu w całym okresie spłaty w ramach procesu restrukturyzacji zadłużenia JST. Porównanie zobowiązań i ustalenie niższego łącznego kosztu obsługi będzie następować na dzień podejmowania decyzji o restrukturyzacji, z uwzględnieniem bieżącej wartości przepływów pieniężnych związanych z danym zobowiązaniem, przy czym ustalając te przepływy należy wziąć pod uwagę wszystkie koszty, które jednostka jest obowiązana zapłacić. Oceny spełnienia warunku, dotyczące niższego kosztu obsługi zobowiązania, dokona regionalna izba obrachunkowa w opinii o możliwości spłaty zobowiązania - na podstawie danych przedstawionych przez JST.
UELASTYCZNIENIE GOSPODARKI FINANSOWEJ
Obecnie rozwiązania prawne przewidują, że jedynie organ stanowiący może dokonywać zmian wydatków na realizację przedsięwzięć wieloletnich finansowanych z udziałem środków UE, zarówno w przypadku potrzeby przeniesienia nakładów w ramach jednego roku budżetowego między działami jak i potrzeby zmiany nakładów w poszczególnych latach. Dotychczasowe rozwiązania mogą zatem wpływać na obniżenie efektywności zarządzania środkami regionalnych programów operacyjnych, dla których instytucją zarządzającą jest zarząd województwa. W związku z tym proponowane są zmiany w art. 1 pkt 4 i 7 projektu ustawy, które mają na celu umożliwienie organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego dokonywanie zmian w budżecie i wieloletniej prognozie finansowej jednostki w związku z realizacją projektów finansowanych z udziałem środków europejskich.
W art. 1 pkt 4 dopuszczono możliwość upoważnienia zarządu przez organ stanowiący JST do zmian limitów zobowiązań i wydatków na realizację przedsięwzięć w wieloletniej prognozie finansowej, w ramach środków pochodzących z budżetu środków europejskich, w związku ze zmianami w realizacji przedsięwzięcia finansowanego z udziałem środków europejskich. Dotychczas, zmiany takie pozostawały w wyłącznej kompetencji organu stanowiącego, mimo że to zarząd zawiera umowy o dofinansowanie i umowy z wykonawcami. W przypadku konieczności dokonania zmian wynikających z procesu realizacji przedsięwzięć, konieczne jest obecnie podjęcie stosownej uchwały przez organ stanowiący, co opóźnia proces realizacji projektów. Biorąc pod uwagę znaczenie organu stanowiącego JST w zarządzaniu finansami jednostki oraz jego dotychczasowe kompetencje w tym zakresie, projektowana zmiana ustawy zakłada, że decyzja o ewentualnym przesunięciu części uprawnień na zarząd JST pozostaje w gestii organu stanowiącego. Ponadto, zakres zmian dokonywanych ewentualnie przez zarząd ograniczony został jedynie do środków europejskich, a także uwarunkowany niepogorszeniem wyniku budżetu JST dla każdego roku objętego prognozą.
Podobne znaczenie ma art. 1 pkt 7, który dotyka zmiany art. 258. Przewiduje możliwość upoważnienia zarządu do dokonywania zmian wynikających z tempa realizacji projektu i uzyskiwania płatności z budżetu środków europejskich, w odniesieniu do budżetu danego roku. Podobnie, jak w przypadku projektowanej zmiany w art. 232, kompetencje do upoważnienia zarządu do dokonywania zmian w budżecie pozostają przy organie stanowiącym, zaś zmiany dokonywane przez zarząd nie mogą pogorszyć wyniku budżetu danego roku.
KONTROLA POZIOMU ZADŁUŻENIA
W tym zakresie wprowadzane jest kilka mechanizmów:
- uwzględnienie przy wyliczaniu indywidualnego wskaźnika zadłużenia - tych zobowiązań, które wywołują skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki lub kredytu
- objęcie zobowiązań, które wywołują skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki ograniczeniami analogicznymi jak dla „tradycyjnych” kredytów i pożyczek
- wprowadzenie wymogu uzyskania pozytywnej opinii regionalnej izby obrachunkowej o możliwości spłaty zadłużenia JST
- wyłączenie wolnych środków z reguły dotyczącej zrównoważenia budżetu, określonej w art. 242 ustawy o finansach publicznej, aby JST nie zaciągały nadmiernych kredytów
Ponadto, projekt wprowadza dodatkowe zmiany, m.in.:
- wyeliminowanie dochodów ze sprzedaży majątku przy wyliczaniu indywidualnego wskaźnika zadłużenia
- doprecyzowanie, że po zakończeniu roku budżetowego, do wyliczenia relacji z art. 243 ustawy o finansach publicznych brane są wielkości wykonane, a nie planowane
W zakresie przepisów dostosowujących i końcowych:
- art. 2 - wskazuje, że po raz pierwszy przepisy będą miały zastosowanie do opracowywania i uchwalania projektu uchwały budżetowej i WPF jst na rok 2024
- wyjątek od powyższego - Do budżetu, wieloletniej prognozy finansowej i gospodarki finansowej jst w 2023 roku będą mieć natomiast zastosowanie przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w dotychczasowym brzmieniu oraz przepisy dotyczące zmian w budżecie i WPF w zakresie środków UE.
- art. 3 - szansa na dostosowanie dla samorządów (wynika z założenia ustawy o nieuwzględnianiu dochodów ze sprzedaży mająku przy wyliczaniu indywidualnego wskaźnika zadłużenia)
Proponowane vacatio legis to 14 dni.
Projektowana regulacja nie będzie miała wpływu na dochody i wydatki budżetu państwa. W związku z możliwością restrukturyzacji i wcześniejszej spłaty długu projektowane zmiany powinny przyczynić się do zmniejszenia długu i kosztów obsługi długu JST, a tym samym całego sektora finansów publicznych.
Zmiana przepisów pozwoli jednostkom samorządu terytorialnego na zwiększenie przestrzeni do dokonywania wydatków. Elementem zwiększającym możliwości wydatkowe JST jest wyłączenie z indywidualnego wskaźnika spłaty zadłużenia przedterminowej spłaty zadłużenia. Dzięki rozwiązaniom zawartym w projekcie ustawy uwolnione zostaną w kolejnych latach środki finansowe, które mogą zostać przeznaczone np. na inwestycje. Nie można jednak dokładnie wyszacować poziomu wydatków realizowanych z uwolnionych środków, różne są bowiem zasady na jakich JST zaciągały kredyty/pożyczki i na jaki okres czasu.
Zdolność do zaciągania zobowiązań oraz ponoszenia wydatków z budżetów jednostek samorządu terytorialnego będzie uzależniona od działań podejmowanych przez samorządy. Proponowane rozwiązania, w części dotyczącej restrukturyzacji zadłużenia, są bowiem fakultatywne. Przewiduje się w szczególności, że jednostki samorządu terytorialnego będą mogły dokonać wcześniejszej spłaty długu, w sytuacji posiadania środków na ten cel.
Ustawa jest zgodna z prawem UE.
